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論船長的絕對權利及其行使的受約性

放大字體  縮小字體 2020-06-13  來源:技術資料  熱度:124
論船長的絕對權利及其行使的受約性 一、有關法規對船長授權的規定 

  國際海事組織A.443(XI)號決議關于船長在海上安全和海上環境保護方面的決定:考慮到海上安全和海上環境保護是船長在任何情況下所必須關心的頭等要事,對船長的經濟和其他方面的壓力在任何時候都不應干擾船長在這方面必須作出的決定;還考慮到船長對海上安全和海上環境保護方面的決定不應受到船東、租船人或其他有關人員指示的不適當影響;為保障船長正當履行其有關海上安全和海上環境保護方面的職責,請各國政府采取必要步驟確保:(1)船長根據專業判斷在這方面作出的必要決定不受船東、租船人或任何其他人員的約束;(2)船長尤應受到國內法律、共同協議或雇傭合同中適當規定的保護,包括享有上訴的權利,使其不致因正當執行其專業決定而遭受船東、租船人或其他任何人不公正的解雇或其他不公正的待遇。 

  基于國際海事組織A.443(XI)號決議,國際國內船舶安全管理規則都規定,船公司應當保證在船上實施的安全管理體系中包含一個強調船長權力的明確聲明,在管理體系中確立船長的絕對權力和責任,以便在應急情況下作出獨立的、不受干擾的對事態的判斷和決定處理的自由,從旅客、船員、船舶和海洋環境的最高利益出發而采取任何必要的行動。船長的法定義務首先是遵守國際公約和國家法律、地區法令法規,運用良好的航海知識與技能,保證海上人命和財產安全,保護海洋環境,實現安全管理規則的目標。船長作為船舶的監控人,在安全管理體系中居于特殊地位,船公司對其授權必須以書面聲明形式納入安全管理體系。規則作出這樣的規定,一方面可以保障船長在安全管理中行使其最終決策的絕對權力,督促公司"還"權于船長,另一方面也可以保證船長在特殊情況下,為了安全和防止污染,有權作出背離安全管理體系要求的決定。 

  我國海商法規定,船長負責船舶的管理和駕駛。船長在職權范圍內發布的命令,船員、旅客和其他在船人員都必須執行。船長應當采取必要的措施,保護船舶和在船人員、文件、郵件、貨物以及其他財產的安全,使其防止遭受任何損害或侵害。即使在引航的情況下,船長駕駛船舶和管理船舶的職責也不因引航員引領而解除。 

  具有國際私法性質的《1989年國際救助公約》第8條、第10條,我國《海上交通安全法》第35、36、37、38條和《海商法》第174條均對船長的應變職能作了明確規定,船舶發生海上事故,危及在船人員和財產的安全時,船長應當組織船員和其他在船人員盡力施救或盡力向海上遇險人員提供援助和救助。在船舶的沉沒、毀滅不可避免的情況下,船長可以作出棄船決定;但是,除緊急情況外,應當報經船舶所有人同意。棄船時,船長必須采取一切措施,首先組織旅客安全離船,然后安排船員離船,船長最后離船。離船前,船長應當指揮船員盡力搶救航海日志、機艙日志、油類記錄簿、無線電日志、本航次使用過的海圖和文件等。 

  二、正確地理解法規對船長的授權 

  由于大部分時間船舶遠離陸地而在海上航行,尤其是在船舶發生事故或面臨危險等緊急情況下,需要立即采取果斷措施以保護人命、財產安全和防止污染,以免貽誤工作和時機。船長是最了解當時情況的船舶最高管理者,最具權威的專業人員,所以賦予船長自主的和最終的決策指揮權是科學的、合理的。但應該注意的是,安全管理規則出臺的目的是要求公司必須建立符合國際和船旗國相關強制性規定和適用的建議性規定的安全管理體系,通過安全管理體系在公司船岸的有效運行,確保國際公約、船旗國法規及相關技術標準得以全面履行,以提高船舶的營運安全,避免或減少海上交通事故的發生。規則要求船公司授予船長絕對權力的目的,是便于其更好地執行國際公約、國內法規和規則的有關規定,有效地履行海上安全和海上環境保護的管理職責。然而,需要辯明的核心問題是,船長所具有的這種"絕對權力",其內容是否無邊無際?權力的行使是否無拘無束?從以下分析,我們可以得出結論,絕對權力的授予和行使須服從和服務于海上安全和環境保護的宗旨,因而須受到國內外強制性規定及規則的約束。 

  1、國際海事組織A.443(XI)號決議對船長的授權與遵守國際公約和船旗國法律義務的一致性 

  從通過決議的背景及相關內容看,國際海事組織A.443(XI)號決議授予船長絕對權力,主要考慮到船長為正當履行安全管理職責而作出的決定可能與船東、租船人或其他有關人員的指示相違背,船東、租船人以及其他有關人員可能因此對船長施加壓力,包括經濟方面的壓力。為保證船長在任何時候能夠有效地履行其管理職責,防止船東、租船人等可能作出的不當干涉,決議要求,船長對海上安全和環境保護方面作出的決定不應受到干擾,不受船東、租船人或任何其他人的約束,并且不致因正當執行其專業決定而遭受船東、租船人或任何人不公正的解雇或其他不公正的待遇。該決議授予船長在海上安全和環境保護事務方面絕對決策權,這是國際海事組織意識到公司管理的重要性后對公司管理的間接介入,它不僅不免除船長遵守國際公約和船旗國法律法規規定的義務,恰恰相反,是為船長嚴格遵守國際公約、船旗國法律而排除干擾,提供保障。決議希望主管機關采取措施,保證船舶在任何時候均能符合有效的公約所規定的海上安全和海上環境保護的標準和程序。 

  2、安全管理體系對船長的授權應該符合強制性規定的要求 

  安全管理規則第1.2.3款規定,"公司的安全管理體系應保證符合強制性規定及規則,對國際海事組織、主管機關、船級社和海運行業組織所建議的適用的規則、指南和標準予以考慮"。這兩項目標是管理規則對安全管理體系的最根本的要求,是判斷安全管理體系是否符合管理規則的最主要的具體標準。如果所建立的安全管理體系不能達到這些目標,特別是達不到關于符合強制性規定及規則的目標,就不能說這一安全管理體系符合管理規則的要求。在這兩項目標中,強制性規定及規則包括國際規定和國內立法兩個方面。 

  按照管理規則的要求,公司及船舶的安全管理體系文件和活動都必須符合并體現出這些強制性規定,至于如何體現,可按照不同的形式。但所有適用的強制性規定都應納入體系文件總清單,保證有關人員能夠獲得。 

  船長權力聲明是公司最高管理層的承諾,是體系文件的一部分,也應體現出強制性規定的要求。特別是對船長權力和責任的描述,除安全管理的相關規定外,至少應包含"保證所在船舶執行國內外有關強制性規定及規則"的相關內容,以保證船長在不違背強制性規定及規則的前提下依法行使其絕對指揮權。 

  3、安全管理規則對船長的授權條款不是孤立的 

  盡管安全管理規則第5.2款強調了船長在安全和防污染事務方面的絕對權力,但規則其它條款對安全管理活動又作了相應的嚴格規定。除第1.2.3款"安全管理體系應當符合強制性規定及規則"的要求外,規則第1.4款規定,"每個公司均應建立、實施并保持以下功能要求的安全管理體系:.1安全和環境保護方針;.2確保船舶的安全營運和環境保護符合國際和船旗國有關立法的須知和程序;……(共6項)"。該款要求公司應當制定相應的規定和程序,并通過體系的有效實施和運行,確保船舶安全營運和環境保護的管理及其活動符合國際公約、國內法規的要求,船長絕對權力的行使也不例外。 

  又如,規則第6.4款規定,公司應當保證安全管理體系有關的所有人員充分理解有關法規、規定、規則和指南。無論是在船上或是岸上,不同的管理層次需要對規則的條款有不同程度的理解和認識,層次越高,理解和認識的程度應該越高。作為船長,既是安全管理體系實施的責任者又是監控人,對有關法規、規則的理解必須深入和透徹,并作為適任條件在聘用時要嚴格控制,以確保安全管理體系在船上得到有效地運行,保證管理目標的實現。管理規則既然要求船長應充分理解有關法規、規定、規則和指南,船長在履行安全管理職責特別是行使船長絕對權力時,就必須要考慮國際、國內強制性規定及規則的相關要求。 

  通過對安全管理規則相關條款的分析,筆者認為,安全管理規則各條款之間存在著內在的聯系,規則對船長的授權條款并不是孤立的。我們不能片面地理解"船長絕對權力",必須將規則作為一個有機整體來看待,理清規則各條款之間的關系,對"船長絕對權力"的理解必須全面、準確。當公司體系文件的相關要求與強制性規定不符時,作為船長,必須清楚兩者之間的優先適用關系,在保證符合強制性規定的前提下依法行使安全和防污染事務方面的絕對權力,這也是管理規則所要求的。否則,船長應承擔相應的法律責任。 

  三、特定情況下,船長絕對權力行使的受約性 

  船長絕對權力的行使,在特定條件、特殊環境下,直接涉及對船舶危險、事故和緊急情況作出反應。在此情況下,船舶通常受到安全威脅或面臨危險,特別是海上人命安全、海洋環境將受到嚴重危害時,為避免危險進一步擴大,險情進一步加重,主管機關基于人命、公共安全和環境保護的考慮,依據法律、行政法規的授權,對船舶采取必要的強制性處置措施,以避免或減輕損害后果,如責令船舶停航、改航、駛往指定地點等。船長能否正確理解并快速執行主管機關的行政指令,正當地履行安全和防污染管理職責,是判斷船長絕對權力正確行使與否的一項重要標準。如果船長對此認識不足或存在片面性,甚至過多地考慮本船或本公司的利益,就不能確保絕對權力的正確行使,所采取的應急行動就不符合強制性規定及規則的要求,也無法實現管理規則所要求的總目標。 

  如一滾裝客船駛離港口約2個小時后,車輛艙甲板起火,船長按應變部署的要求指揮搶險行動,并采取了封艙、釋放二氧化碳等滅火控制措施,同時將有關情況向其船公司和有關海事主管機關作了報告。在未探明火因并無法確認艙內火勢是否得到有效控制的情況下,船長決定續航目的港。海事主管機關基于該輪當時的遇險狀態以及離始發港較近有利于組織救助的實際情況,依據《海上交通安全法》的授權,指示該輪返航始發港,以利于對該輪組織搶險救助。但該輪船長仍然作出續航目的港的決定。 

  在本案例中,船長為履行安全管理職責所作出的決定與海事主管機關的行政決定發生沖突,在此情況下,船長應如何行使其安全和防污染事務的絕對權力,有人認為,安全管理規則既然授予船長以絕對權力,船長有權根據當時實際情況決定開往的港口,不應受其它外界的制約。誠然,安全管理規則和體系文件賦予船長絕對權力,以便其有效地履行安全和防污染管理職責,但這種絕對權力的賦予在很大程度上是相對公司管理而言。保障安全、維護公共利益、保護海洋環境是船長絕對權力得以授予的根源。因此,這種權力的行使必須與社會公共利益的需要相一致,船長必須承擔起國際公約、國家法律法規對其所規定的責任和義務,特別是當海事主管機關為維護公共管理秩序,預防或制止危害社會事件或違法行為、危險狀態以及不利后果的發生,依法對船舶采取必要的行政強制措施時,船長必須執行,否則應承擔相應的法律后果。當然,海事主管機關在實施緊急行政強制措施時,不僅應遵循合法性原則,還要注意遵守適當性原則,必須選擇對社會和個人損害最小的方法。 

  多年來,特別是《海上交通安全法》實施以來,我國海事主管機關因維護海上交通安全秩序,維護國家權益和公共利益需要,依法對遇險、遇難的中外籍船舶實施了無數次強制處置措施,并因強制措施的及時、得力,取得了巨大的社會效益,得到了中外航運界的廣泛贊同。如某外輪自渤海灣某港滿載駛往國外,途中船體嚴重破損,貨艙進水,堵漏無效,船體左傾達16度,船長宣布棄船。海事主管機關接到該輪遇險報告后,立即啟動應急救助預案,指示附近船舶全力救助遇險船員,并派遣兩艘救助船舶駛往現場施救。自難船上接下遇險船員,將難船拋雙錨抗風,救助船附近守護。后因風浪過大,難以對難船施救,載其船員返航。次日,經查實,難船尚未沉沒,但船東和船長拒絕委托對船舶實施救助,而且宣布棄船。海事主管機關注意到該難船所處海區屬我國領海之內,是交通要道,船上存有近百噸燃油,一旦沉沒,后果嚴重。經全面分析,并慎重考慮后,決定依法采取強制措施,派多艘救助拖船,將難船安全拖抵港內碼頭,既保障了沉船可能造成的航路安全障礙,又使海區免遭油污染,主管機關的強制措施取得了保護公共利益和海洋環境,維護國家權益的應有功效。 

  綜上分析可知,船長駕駛、管理船舶的絕對權力,實際上本來就是相對的概念,既非至高無上,更不是獨斷專行、完全排它,這一權力的行使必須以與公共安全、公共利益相一致為前提,并應受到包括安全管理規則在內的有關國際公約、國家法律、法規以及緊迫情況下的行政命令所制約。 

  四、海事行政強制措施及其執行效力 

  行政強制措施是指國家行政機關或者法律授權的組織,為了預防或制止正在發生或可能發生的違法行為、危險狀態以及不利后果,或者為了保全證據、確保案件查處工作的順利進行而對相對人的行為、財產予以強制限制的一種具體行政行為。 

  我國從1949年至1999年法律、行政法規、部門規章所規定的行政強制措施共有約260余種。其中涉及海上交通安全的有臨時滯留、禁止離港、禁止進港等?,F行有關海上行政強制措施的規定散見于《海上交通安全法》、《海洋環境保護法》和《防止船舶污染海域管理條例》的有關法律法規中。 

  如《海上交通安全法》第十九條規定:船舶、設施有下列情況之一的,主管機關有權禁止其離港,或令其停航、改航、停止作業:一、違反中華人民共和國有關的法律、行政法規或規章;二、處于不適航或不適拖狀態;三、發生交通事故,手續未清;四、未向主管機關或有關部門交付應承擔的費用,也未提供適當的擔保;五、主管機關認為有其他妨害或者可能妨害海上交通安全的情況。 

  第三十一條規定:"船舶、設施發生事故,對交通安全造成或者可能造成危害時,主管機關有權采取必要的強制性處置措施。" 

  《海洋環境保護法》第七十一條第一款規定:"船舶發生海難事故,造成或者可能造成海洋環境重大污染損害的,國家海事行政主管部門有權強制采取避免或者減少污染損害的措施。" 

  以上關于海事行政強制措施方面的法律規定,既是對海事主管機關的法律授權,同時也是對管理相對人——發生海事的當事方的義務的賦予。剖析相關法條本意,系指當發生下列任何一種緊急情況時,海事主管機關均有權,也應依法采取針對性的行政強制措施: 

  第一,發生海上交通事故和重大險情,對人命安全有重大威脅; 

  第二,發生海上交通事故和重大險情,對海上交通安全秩序有重大影響; 

  第三,發生或可能發生交通事故,造成或可能造成海洋污染損害及其他公共利益的嚴重損害。 

  關于海事行政機關的行政強制措施的表達形式和實施方式,法律并無限定,所以,采取書面或口頭形式均應當符合要求。另一方面,對于海事主管機關以行政決定、行政命令、行政指令等形式作出的行政強制措施,海事行政監督管理相對人——船舶、設施及其所有人、經營人等,均應立即實施。如有明顯充分理由證明這種實施會對強制措施的目的本身產生不良影響,也應立即向主管機關說明原因,否則,必須承擔妨礙行政執法機關依法行政的法律責任。船長作為船舶駕駛和管理的首位責任人,當然也屬于法律規定的行政管理相對人的范圍。執行海事行政機關的行政決定、行政命令、行政指令來具體實施行政強制措施,是船長履行職責的要求,也是與船長行使其絕對權力相一致的。進一步講,必要時的行政強制措施,是要通過船長駕駛和管理船舶的絕對權力予以實施和保障的,這種對立統一的辯證關系必須確認。 

  五、對船長履行安全管理職責的思考與建議 

  船長作為負責船舶駕駛和管理、對安全管理具有最終決定權的船上最高管理者,不僅要準確理解"絕對權力"的含義,保證海上安全和防污染管理活動符合管理規則的要求,同時要嚴格執行有關水上交通安全管理的法律、行政法規等規定,依法履行國際公約、國內法規對船長規定的責任和義務,這也是船長正確行使絕對權力的前提。為監督公司安全管理體系有效運行,確保船舶安全管理及活動符合管理規則的要求,使船長正確行使其安全和防污染管理的絕對權力至關重要。要對船長的船舶安全管理活動實施有效監督與控制,特別是對其絕對權力的行使依法嚴格規范,使之受到法的強制性制約。在維系公共安全、公共利益的重要問題上,謹提以下幾點建議。 

  1、實施安全管理規則的船公司,必須保證所建立的體系文件符合管理規則的要求,特別要符合國際和國內強制性規定及規則的要求,為使船長能夠承擔其在安全管理體系運行中的責任,公司最高管理者發布給予船長絕對權力聲明的同時,必須對船長執行有關國際公約、國家法律法規的責任予以明確,保證安全管理符合性的要求。 

  2、船公司應不斷完善體系文件的相關程序,有針對性地對體系受控人員、特別是對船長加強安全管理規則相關內容的培訓,加深體系人員對國際公約、規則、國內法規的理解,確保安全管理及活動符合強制性規定及規則的要求。海事主管部門應加強與公司管理層的交流和溝通,加強對船長、船員有關水上安全管理法規的宣傳和教育,為船公司、船長、船員提供有關國際和國內安全管理法規的咨詢和指導,切實提高船公司、船長和船員遵章守法的意識。 

  3、安全管理規則無疑是強制性標準,依據管理規則編寫的體系文件應該保證有效地實施和運行。但是公司管理層和船長應充分認識到,實施安全管理體系并不解除公司、公司管理人員、船長、船員遵守國際、國內有關安全和環境保護等法律、法規的責任。在緊急情況下,船長必須執行海事主管機關依法采取的必要的行政強制措施。 

  4、如果船舶經常發生事故或發生其他可能影響其安全管理體系運行有效性的重大事件,公司應當根據建立的有關程序對安全管理活動和安全管理體系文件進行評價,如安全和防污染管理方面存在嚴重問題,應對管理體系進行復查。海事主管部門應加強對船公司體系運行的跟蹤管理,必要時提請審核發證機構對持有"符合證明"的公司實施附加審核。 

  5、海事主管部門應加強對船員特別是船長實際操作能力的監督檢查,對有明顯理由認為船長不能履行安全和防污染管理職責時,應對其保持值班標準的能力進行評估,核查船長的適任能力以及對緊急情況能否作出適當的應急反應,對明顯不適任者,可責令其離船培訓,使對船員跟蹤管理工作有深度、有力度并確有成效。 

  6、加強對船長行使絕對權力的法律制約。海事行政強制措施作為一種臨時性行政行為,不具有處分的法律特征,更不是行政制裁行為,海事主管機關為了公共利益的需要,尤其在緊急情況下,依法對船舶采取行政強制措施,從行政法理上講,是應立即得以實施的。但按我國現行的海事法律、法規,船舶不執行這種行政強制決定,海事主管機關難以直接或代為強制執行,并對當事方依法進行處罰。這是我國海事立法中的空白,由此造成海事主管機關在實施監督管理的海事執法時,深感"底氣不足",管理乏力。根據海上交通安全和海洋環境保護直接影響國家權益、公共利益和公共安全的主要特性,建議上級主管機關結合海事行政執法需要,加強針對海事行政強制方面的立法,盡快制定操作性強的相關法律或規章,并在修改《海上交通安全法》時,明確規定船舶不服從主管機關的行政決定或不執行海事行政強制措施時應承擔的法律責任,維護行政強制行為的嚴肅性和權威性,保證海事行政法律體系的完整性與系統性。這在我國尚未頒布《緊急狀態法》和《行政強制法》之前,對于有效地懲戒違法船舶或不依法履行安全管理職責的船舶具有重要的現實意義。 

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